Focus

La giustizia civile in Italia

Può funzionare meglio?

di Maria Luisa Rossi

ROMA - Come è possibile che la giustizia funzioni, nonostante le riforme e nonostante le risorse delle quali dispone? I dati esposti nel rapporto del Cpej, e richiamati nel rapporto annuale del Cnel, appaiono eloquenti e dicono che oggi,  con le  risorse a disposizione, la giustizia civile non potrebbe funzionare meglio. E’ stato definito il paradosso della Giustizia Civile italiana: i dati diffusi nel settembre 2012 dalla Commissione Europea per l’efficienza della Giustizia evidenziano che si tratta della giustizia di gran lunga più lenta tra i Paesi principali del Consiglio d’Europa ma al contempo caratterizzata da una fortissima domanda di giustizia cui corrisponde una straordinaria produttività dei giudici civili e una “performance” nel 2010 dei tribunali civili italiani tra le migliori d’Europa. Ciò a fronte di risorse umane destinate alla giustizia civile di gran lunga inferiori alle media europea e di risorse materiali di poco inferiori alla media dei Paesi del Consiglio d’Europa.

I risultati cui si fa riferimento nei rapporti, sono dunque il frutto esclusivo dell’impegno individuale e del senso di responsabilità di molti magistrati e del personale amministrativo. E, in parte, anche della vera, leale e proficua collaborazione con il Foro.

Mi riferisco, in particolare, alla costituzione degli Osservatori sulla Giustizia civile, citati di recente anche in occasione della inaugurazione dell’anno giudiziario nella relazione del Primo Presidente della Cassazione che , non a caso,  ha riconosciuto ai protagonisti di questa esperienza “capacità di autoriforma”.

Gli Osservatori non solo hanno introdotto prassi virtuose negli uffici giudiziari, ma soprattutto hanno contribuito ad aprire la strada ad un  mutamento profondo del modo di pensare di tutti i protagonisti del processo.

E’ un’esperienza che ha già  dato i suoi frutti in moltissime realtà giudiziarie, e che può avere ulteriori e significativi sviluppi: attraverso il coordinamento nazionale, gli Osservatori potrebbero acquisire anche un ruolo propositivo, suggerire  interventi e riforme idonee per affrontare le criticità, partendo dalla esperienza concreta degli operatori del processo.

Per la diffusione e l’incremento delle prassi virtuose è, tuttavia,  necessario , innanzitutto, quel cambiamento culturale al quale prima facevo riferimento e che vuol dire: da parte dei magistrati, convinzione ed impegno nell’affrontare l’aspetto organizzativo del lavoro quotidiano: studio preventivo dei processi in vista dell’udienza, rigorosa organizzazione del ruolo di udienza, elaborazione di un archivio di appunti ( per agevolare , da un lato , la spedita trattazione della causa, dall’altro, una  stesura più celere della motivazione, avvalendosi dei percorsi motivazionali e  richiami giurisprudenziali già utilizzati per la redazione di ordinanze istruttorie o per la soluzione di questioni preliminari ), da consegnare al momento del trasferimento dall’ufficio al successore nel ruolo; acquisizione di sempre maggiori competenze  in campo informatico. 

La capacità di utilizzo delle risorse informatiche è, peraltro,  un elemento rilevante non solo per le periodiche valutazioni di professionalità, ma anche ai fini della valutazione delle  attitudini per il conferimento degli incarichi direttivi  e semidirettivi.  La normativa secondaria sulla dirigenza prevede espressamente che la idoneità degli aspiranti si desume oltre che dalla capacità di organizzare, programmare e gestire le risorse in rapporto alle necessità dell’ufficio ed alle risorse disponibili, anche dalla “propensione all’impiego delle tecnologie avanzate” (testo unico dirigenza).

Particolarmente rilevante è il ruolo affidato ai presidenti di sezione: a questi, in particolare, spetta il compito di coordinare il gruppo dei giudici appartenenti alla sezione, di favorire lo scambio di informazioni per uniformare la giurisprudenza e l’introduzione di prassi virtuose per la gestione dell’udienza,  di incentivare l’aggiornamento professionale, di verificare il regolare svolgimento delle attività e di intervenire nelle situazioni di criticità ( ritardi, disfunzioni nella gestione delle udienze , etc.). 

Ma anche gli Avvocati sono chiamati a fare la loro parte collaborando nella gestione ordinata dell’udienza, presenziandovi edotti del contenuto della controversia, evitando il deposito di scritti inutili e ripetitivi, portando a conoscenza del giudice con sufficiente anticipo l’eventuale definizione stragiudiziale della lite ( ad esempio nel caso in cui sia fissata la discussione orale della causa per la decisione), per fare solo alcuni esempi. Il processo deve, infatti,  realizzare pienamente ed esclusivamente la funzione di accertamento e di tutela di diritti realmente controversi in un quadro di leale cooperazione tra le parti e non può essere utilizzato quale strumento di ritardo nella soddisfazione dei crediti o, all’opposto, come strumento di sleale aggravamento della condizione del debitore; in breve, non deve ridursi a strategia economica della parte che è in torto ( la giustizia del futuro – documento ANM) .

Dunque, come le idee, anche la Giustizia, come si usa dire,  “viaggia sulle gambe degli uomini”.

Tuttavia, è altrettanto corretto affermare che l’impegno personale non basta.

Chi frequenta quotidianamente gli uffici giudiziari ha constatato come i reiterati interventi sulle norme del codice di procedura civile non sono stati in grado di incidere sul problema della durata del processo e su quello delle pendenze arretrate.  Anzi, in alcuni casi, e penso al processo societario, i risultati sono stati talmente negativi da determinare il successivo intervento abrogativo. La riduzione delle scansioni temporali del processo, con la riduzione da quattro a tre termini per la fase istruttoria non ha determinato, neppure in parte, la riduzione dei tempi di definizione, costringe inutilmente gli avvocati a depositare in tempi molto più brevi le memorie difensive, pur se il giudice deve poi rinviare la causa a mesi di distanza dalla scadenza dell’ultimo termine di legge. L’accelerazione dei tempi delle scansioni processuali si vanifica , peraltro, al momento del rinvio per la decisione che, a causa del rilevante numero di procedimenti in carico, non può che  essere a lungo differita.

Da anni, l’ANM  elabora proposte per contribuire ad un processo che restituisca efficacia, funzionalità e credibilità alla giustizia nel nostro Paese.  Nel recente documento del 12 febbraio 2013, “La giustizia del futuro”, l’Associazione ha indicato , per il   processo civile , alcuni punti fondamentali di intervento ai quali accenno solo brevemente:  1) Semplificazione dei riti - Ai provvedimenti già adottati di riduzione dei riti deve seguire un ulteriore intervento di maggior coraggio, che sostituisca i riti speciali residui non strettamente necessari in ragione della peculiarità della materia, favorendo lo strumento  del procedimento sommario;  2) Disincentivi contro l’abuso del processo. 3) Smaltimento dell’arretrato. 4) Mediazione di qualità- Introduzione più meditata delle forme di mediazione e di conciliazione, con costi minori per il cittadino e premialità nell’adesione alla proposta di mediazione o conciliazione. Occorrono regole deontologiche e di incompatibilità più rigorose, il rispetto di un principio di competenza e corrispondenza tra organismi di mediazione e uffici giudiziari, un’adeguata professionalità per i mediatori. 5)Interventi sulla disciplina delle impugnazioni e 6) sulla fase esecutiva.

Dopo le tante proposte dell’Associazione, qualche risultato – auspicato anche dalla Avvocatura più impegnata - è  finalmente arrivato: l’inizio di una più razionale distribuzione dei magistrati sul territorio con la recente riforma delle circoscrizioni giudiziarie, l’introduzione del processo civile telematico, la semplificazione dei riti che, come sopra accennato, merita di essere ulteriormente percorsa, la possibilità di decidere, anche in grado di appello, con la sentenza a verbale.

Ma ancora c’è molto da fare sul fronte : a) dell’innovazione tecnologica, b) dell’adeguamento degli organici, non solo dei magistrati ma anche del personale amministrativo ( ridotto oramai ai minimi dal blocco delle assunzioni nel pubblico impiego e dalla incapacità di allocare in maniera razionale le risorse esistenti); c) della riorganizzazione della magistratura onoraria  (In questo nuovo contesto va riguardata la circolare sulla formazione delle tabelle degli uffici giudiziari e l’ampliamento delle possibilità di utilizzazione del giudice onorario ); d) della creazione di strutture di supporto ai giudici.

Il giudice civile italiano è l’unico, nell’ambito europeo, a non essere dotato di un Ufficio che lo affianchi nella propria attività.

La norma dell’art. 37 del dl 98/2011 – che muove da altre iniziative a costo zero, “partite dal  basso “ -  che  prevede la possibilità per i capi degli Uffici di stipulare   apposite convenzioni, senza oneri a carico  della  finanza  pubblica,  con  le facolta'  universitarie  di  giurisprudenza,   con   le   scuole   di specializzazione per le professioni legali e  con  i  consigli  dell'ordine  degli  avvocati  per consentire ai piu' meritevoli, lo svolgimento  presso  i medesimi uffici giudiziari del primo anno del corso di  dottorato  di ricerca, del corso di specializzazione per le  professioni  legali  o della pratica forense per l'ammissione all'esame di avvocato, è solo un timido inizio di un progetto che deve essere più ambizioso.

Da queste proficue esperienze occorre partire per la creazione dell’Ufficio del giudice.  E’ un tema sul quale l’ANM si batte da tempo e che da tempo propone  all’attenzione dei Governi, senza alcun esito. In tempi di riduzione al minimo della spesa sociale, richiedere siffatti interventi può sembrare utopistico. Tuttavia, alla costituzione dell’ufficio del giudice potrebbe, e dovrebbe, accompagnarsi la abolizione del ruolo dei giudici onorari di Tribunale(che potrebbero avere titolo preferenziale nel concorrere al ruolo di collaboratori del giudice per non sprecare alcune professionalità acquisite) con conseguente recupero di risorse economiche.

Se si vuol dare un senso alla ripetuta affermazione che l’inefficienza della giustizia civile  incide sul PIL in quanto scoraggia gli investimenti da parte di operatori economici stranieri e, di fatto, ostacola l’impresa per i ritardi nel recupero dei crediti, occorre considerare le risorse da impiegare come un investimento certo e proficuo.

Neppure le “ragioni del mercato” sono state sufficienti a stimolare interventi di carattere strutturale. Il cd Tribunale delle imprese , “calato” su una realtà caratterizzata da un pesantissimo arretrato e dalla scarsità delle risorse umane e materiali, non potrà dare risultati entusiasmanti, almeno non in maniera uniforme su tutto il territorio nazionale.

Eppure è da tempo che ci vediamo costretti a confrontarci, in ogni campo, con le ragioni  dell’economia.

Ed anche all’interno del mondo della Giustizia abbiamo cominciato ad utilizzare moduli di pensiero,  terminologia,  a prefigurare obiettivi propri di un settore che, se da un lato, interferisce con la giurisdizione e da questa ne è condizionato, tuttavia se ne differenzia per natura e per gli scopi.

Equiparare un ufficio giudiziario ad un’impresa commerciale, e verificarne i risultati in termini meramente quantitativi, imbrigliare il lavoro del giudice in un meccanismo produttivo finalizzato esclusivamente alla  definizione dei procedimenti, rinunciando alla qualità ed all’approfondimento contrasta con il fine costituzionale della giurisdizione. Ed è un rischio concreto che stiamo correndo.

Credo che anche in un momento di emergenza (ma la Giustizia, in Italia,  è stata sempre in emergenza), non si debba dimenticare che, innanzitutto, siamo chiamati a giudicare dei diritti della persona, dei lavoratori, ad intervenire nella crisi familiare e dell’impresa e l’ importanza di questo compito, e la responsabilità che ne deriva, deve essere la ragione principale e il principio ispiratore del fare giustizia.

12 marzo 2013

12 marzo 2013
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